Appalti scolastici per viaggi, stage linguistici e scambi culturali 2026-27

Quadro Italia – UE aggiornato al 28 ottobre 2026

*Per una singola procedura occorre verificare decisione a contrarre, capitolato, CPV, importo e configurazione concreta del servizio.

Le conclusioni essenziali

• Sotto 140.000 euro, IVA esclusa, una scuola può affidare direttamente servizi e forniture, anche senza una gara o una consultazione plurima obbligatoria. Deve tuttavia scegliere un operatore con esperienze documentate, rispettare la rotazione e motivare oggetto, importo, contraente e ragioni della scelta.

• Dal 1° gennaio 2026, la soglia europea ordinaria applicabile alle scuole, quali amministrazioni sub-centrali, è di 216.000 euro. La soglia di 750.000 euro riguarda invece i servizi sociali ed educativi elencati nell’Allegato XIV della direttiva 2014/24/UE.

• Uno stage o soggiorno linguistico non beneficia automaticamente della soglia di 750.000 euro: occorre verificare se l’oggetto principale sia il corso/servizio educativo oppure il viaggio organizzato, l’alloggio e il trasporto. Nei contratti misti conta la componente economicamente prevalente e il CPV effettivamente coerente con la prestazione.

• Dal 6 novembre 2025, i contratti aventi ad oggetto servizi di trasporto per uscite didattiche e viaggi d’istruzione devono essere aggiudicati con offerta economicamente più vantaggiosa, con punteggio economico massimo del 30% e valorizzazione di sicurezza, accessibilità  e competenze dei conducenti.2

• Appalti pubblici e disciplina dei pacchetti turistici si applicano parallelamente: il Codice dei contratti regola scelta ed esecuzione dell’appaltatore verso la scuola; il Codice del turismo disciplina informazioni, responsabilità, assistenza, rimborsi e protezione dei viaggiatori.3

 

1. Quadro normativo e cronologia

Codice dei contratti pubblici

Il riferimento generale è il D.Lgs. 36/2023, entrato in vigore il 1° aprile 2023 e divenuto efficace, per la generalità  delle procedure, dal 1° luglio 2023. Il Codice è stato modificato in modo significativo dal D.Lgs. 209/2024, entrato in vigore il 31 dicembre 2024, che ha inciso, tra l’altro, su qualificazione, CCNL, manodopera, requisiti, digitalizzazione e revisione prezzi.8 9

Dal 1° gennaio 2024 il ciclo di vita dei contratti è digitalizzato: programmazione, affidamento ed esecuzione passano attraverso piattaforme certificate, interoperabili con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici; il Fascicolo virtuale dell’operatore economico è utilizzato per verificare cause di esclusione e requisiti.

Per le scuole, il passaggio più delicato è stato il pieno funzionamento del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti. In base all’articolo 62:

• ogni scuola può procedere autonomamente fino alla soglia dell’affidamento diretto;

• oltre 140.000 euro una scuola non qualificata può usare autonomamente gli strumenti telematici messi a disposizione da una centrale qualificata per affidamenti sotto soglia UE;

• per gare europee deve ricorrere a una stazione appaltante o centrale qualificata oppure utilizzare un accordo quadro già aggiudicato.

La disciplina contabile scolastica del D.I. 129/2018 continua a regolare competenze del dirigente, del Consiglio d’istituto, programmazione e imputazione della spesa, ma non costituisce una disciplina alternativa al Codice degli appalti.

Regime transitorio

Il regime transitorio sostanziale può considerarsi concluso poiché:

• le procedure avviate prima del 1° luglio 2023 restano assoggettate al D.Lgs. 50/2016;

• procedure avviate successivamente applicano il D.Lgs. 36/2023;

• dal 1° gennaio 2024 opera la digitalizzazione;

• dal 31 dicembre 2024 è vigente il correttivo;

• dal 2025 è pienamente operativa la qualificazione anche per la fase di esecuzione; 

• dal 6 novembre 2025 è definitiva la disciplina speciale sulla qualità del trasporto scolastico.9 2

2. Soglie e procedure applicabili nell. a.s. 2026-27

Valore stimato, IVA esclusa	Viaggi, gite, scambi culturali e pacchetti ordinari	Servizio linguistico-educativo effettivamente riconducibile all’Allegato XIV
Inferiore a 140.000	Affidamento diretto	Affidamento diretto
140.000 – 216.000	Procedura negoziata, normalmente con almeno cinque operatori ove esistenti, utilizzando strumenti telematici di centrale qualificata	Procedura negoziata
216.000 – 750.000	Procedura europea tramite soggetto qualificato o utilizzo di accordo quadro	Può restare applicabile il regime semplificato dei servizi dell’Allegato XIV
Da 750.000	Procedura europea	Procedura europea

L’articolo 50 prevede, per servizi e forniture tra 140.000 euro e la soglia europea, la consultazione di almeno cinque operatori ove esistenti. L’articolo 62 consente alla scuola non qualificata di svolgere tale procedura usando gli strumenti telematici messi a disposizione da centrali qualificate.

Calcolo del valore e divieto di frazionamento

Il valore deve comprendere tutti gli importi pagabili, opzioni, rinnovi e l’insieme dei lotti relativi a una prestazione unitaria o omogenea. E’ vietato suddividere artificialmente il fabbisogno al solo scopo di rimanere sotto soglia.

Non è però obbligatorio sommare indistintamente ogni viaggio dell’anno scolastico. Possono costituire affidamenti autonomi iniziative con oggetto e finalità realmente differenti, ad esempio:

• viaggio storico-culturale;

• progetto sportivo;

• scambio internazionale;

• PCTO o orientamento;

• corso linguistico con contenuto formativo prevalente.

La distinzione deve risultare dalla programmazione e da una motivazione oggettiva; destinazione, classe partecipante o data diversa, da sole, non bastano. Anche Assoviaggi ha sollecitato un’impostazione basata sulla finalità concreta e non sull’aggregazione automatica di tutte le iniziative scolastiche.5

La sequenza corretta è illustrata di seguito. 

Figura 1: Flusso decisionale 2026 per gli affidamenti scolastici di viaggi e soggiorni linguistici: prima si qualifica l’oggetto, poi si calcola il valore e infine si seleziona procedura e soggetto competente.

3. Accordo Quadro Consip per i viaggi d’istruzione

L’Accordo Quadro Consip ID 2919 è lo strumento nazionale più rilevante. La gara è stata pubblicata il 29 settembre 2025 con CPV 63500000-4, criterio qualità/prezzo e suddivisione in dieci lotti; il valore massimo complessivo indicato era pari a 73.015.800 euro.6

L’Accordo Quadro consente alle scuole di acquisire:

• servizi organizzativi di viaggio;

• trasporto;

• soggiorno;

• servizi accessori;

• stage e soggiorni linguistici compresi nei lotti dedicati.

Nei lotti risultano generalmente quattro operatori o raggruppamenti aggiudicatari ricorrenti.6

E’ obbligatorio utilizzare Consip?

Non è corretto affermare che ogni spesa superiore a 140.000 euro comporti automaticamente ed esclusivamente l’uso dell’Accordo Quadro Consip. L’articolo 62 consente anche:

• ricorso ad altra stazione appaltante o centrale qualificata;

• utilizzo degli strumenti telematici di negoziazione di una centrale qualificata;

• adesione a convenzioni o accordi quadro di altri soggetti qualificati;

• procedure svolte da USR, enti locali o altre strutture qualificate, ove organizzate.

Effetto concorrenziale

Vantaggi: documentazione standard, riduzione dei tempi, requisiti già verificati, maggiore uniformità maggiore presidio di sicurezza.

Criticità: gli ordini basati sull’accordo sono riservati agli aggiudicatari; le agenzie locali non aggiudicatarie possono essere coinvolte solo nei limiti consentiti dalla struttura del raggruppamento, dal subappalto e dai documenti dell’accordo. Ne deriva un rischio di concentrazione e di perdita del rapporto diretto scuola-agenzia territoriale, sebbene la presenza di RTI attenui parzialmente l’effetto.

4. Requisiti e obblighi per agenzie di viaggio e tour operator

Requisiti generali e professionali

L’operatore deve possedere:

• assenza delle cause automatiche e non automatiche di esclusione degli articoli 94-98;

• regolarità fiscale, contributiva e previdenziale;

• affidabilità professionale;

• iscrizione nel Registro delle imprese;

• titoli necessari per lattività di agenzia o tour operator;

• direttore tecnico abilitato;

• coperture RC e insolvenza;

• capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale proporzionata alla gara.

I bandi possono richiedere fatturato, precedenti servizi analoghi, numero di viaggi organizzati, struttura operativa, assistenza durante il viaggio e capacità di gestione delle emergenze. Tali requisiti devono però essere collegati e proporzionati all’oggetto, favorendo l’accesso di micro e PMI; RTI, consorzi e avvalimento restano utilizzabili nei limiti del Codice.

L’abilitazione del direttore tecnico vale su tutto il territorio nazionale, ma è rilasciata dalle Regioni e Province autonome secondo il D.M. 1432/2021; restano regionali le modalità amministrative di SCIA, controllo e tenuta degli elenchi.1 Nel Lazio, per esempio, la SCIA dell’agenzia trasmessa al Comune competente e la disciplina regionale mantiene obblighi relativi a direttore tecnico e garanzie.12

Garanzie

Per gli affidamenti sotto soglia:

• la garanzia provvisoria normalmente non è richiesta;

• nelle procedure negoziate può essere richiesta per particolari esigenze motivate, fino all’1%;

• la definitiva, quando richiesta, è pari al 5%;

• la stazione appaltante può motivatamente non richiederla.

Sopra soglia operano le garanzie ordinarie degli articoli 106 e 117. Queste non sostituiscono la RC professionale e la garanzia contro insolvenza o fallimento previste dal Codice del turismo.

Lotti

L’articolo 58 impone di favorire l’accesso delle PMI attraverso lotti funzionali, prestazionali o quantitativi; la mancata suddivisione deve essere motivata e il valore dei lotti deve rendere effettiva la partecipazione delle imprese minori.

Per questo settore sono ragionevoli, quando compatibili con il progetto scolastico:

• lotti per tipologia di viaggio;

• lotti territoriali;

• separazione fra soggiorni linguistici e viaggi culturali;

• lotti quantitativi;

• limiti al numero di lotti aggiudicabili allo stesso operatore.

Non sarebbe invece legittimo creare lotti meramente fittizi per eludere una soglia.

5. CCNL e costi della manodopera

La stazione appaltante deve indicare il CCNL strettamente connesso all’attività prevalente. Se prestazioni accessorie differenti raggiungono almeno il 30% della medesima categoria omogenea, può essere necessario indicare anche il CCNL relativo a tali prestazioni.

L’operatore può applicare un CCNL diverso, ma deve garantire tutele economiche e normative equivalenti e presentare la relativa dichiarazione, sottoposta a verifica prima dell’aggiudicazione. L’equivalenza non può essere presunta: ANAC richiede un confronto concreto tra retribuzioni, orario, maggiorazioni, ferie, permessi, malattia, previdenza e assistenza integrativa.13

Per le imprese del turismo organizzato ciò significa che:

• non può essere imposto automaticamente un CCNL estraneo all’attività prevalente;

• il CCNL applicato dall’agenzia può essere mantenuto se equivalente;

• vettori e subappaltatori devono garantire ai propri lavoratori le medesime tutele economiche e normative richieste dal Codice.

La stazione appaltante deve inoltre stimare nei documenti di gara il costo della manodopera e separarlo dall’importo assoggettato a ribasso; l’operatore può giustificare un costo inferiore solo attraverso una più efficiente organizzazione aziendale, senza violare i minimi retributivi.14

Criticità del pacchetto composito

Per un pacchetto scolastico, gran parte del prezzo può essere costituita da hotel, biglietteria, vettori e servizi acquistati da terzi. Non tutto il valore dei fornitori coincide con la manodopera direttamente impiegata dall’agenzia. Capitolato e offerta dovrebbero quindi distinguere:

1. personale dell’agenzia dedicato a progettazione, prenotazione, assistenza e gestione;

1. costo dei servizi acquistati;

1. eventuali prestazioni in subappalto;

1. oneri di sicurezza;

1. margine e rischio organizzativo.

Su questa scomposizione non risulta ancora una disciplina specifica per i pacchetti scolastici:¨ uno dei principali punti che richiederebbero un chiarimento MIM-ANAC-MIT.

6. Subappalto e rapporti con vettori, alberghi e fornitori

Il ricorso a terzi non libera l’appaltatore dalla responsabilità verso la scuola. Quando il rapporto integra giuridicamente un subappalto, occorrono dichiarazione, autorizzazione, verifica dei requisiti e rispetto delle condizioni dell’articolo 119.

Tuttavia, non ogni prenotazione alberghiera o acquisto di biglietteria è automaticamente subappalto. La qualificazione dipende da:

• oggetto dell’appalto;

• autonomia organizzativa del fornitore;

• parte di servizio trasferita;

• assunzione del rischio;

• disciplina del capitolato.

La soluzione prudenziale è mappare già in offerta ogni soggetto della filiera, distinguendo fornitura turistica ordinaria, subappalto e prestazioni eventualmente riservate all’aggiudicatario.

In ogni caso, ai sensi del Codice del turismo, l’organizzatore è responsabile dell’esecuzione dell’intero pacchetto anche quando i servizi sono materialmente prestati da alberghi, vettori o altri fornitori, salvo il successivo diritto di regresso.3

7. Pacchetti turistici e scuola pubblica

Il D.Lgs. 62/2018, attuativo della direttiva 2015/2302, considera pacchetto la combinazione di almeno due diversi servizi turistici per lo stesso viaggio, ad esempio trasporto e alloggio, quando venduti con contratto o prezzo globale.3

Sono esclusi:

• viaggi inferiori a 24 ore senza pernottamento;

• offerte occasionali, senza lucro e rivolte a gruppi limitati, alle condizioni tassative della norma;

• pacchetti acquistati nell’ambito di accordi generali per viaggi professionali fra soggetti che agiscono nell’attività commerciale o professionale.3

La lettura preferibile è che la natura pubblica della scuola non escluda di per sé la disciplina: il “viaggiatore” è chi conclude il contratto o è autorizzato a viaggiare e gli studenti sono beneficiari diretti del servizio. L’esclusione dei viaggi professionali non appare normalmente riferibile a un viaggio educativo di alunni, ma la configurazione contrattuale va verificata caso per caso.

L’organizzatore deve garantire:

• informazioni su itinerario, trasporto, alloggio, pasti, accessibilità, prezzo e coperture;

• esatta esecuzione di tutti i servizi;

• rimedio ai difetti di conformità;

• assistenza al viaggiatore in difficoltà;

• rimborsi e soluzioni alternative;

• RC professionale;

• rimborso e rientro in caso di insolvenza o fallimento.3 4

La garanzia contro l’insolvenza deve essere effettiva e adeguata al volume di affari e coprire prezzo versato, rimpatrio e, se necessario, vitto e alloggio prima del rientro.4

8. Qualità, sicurezza e criterio di aggiudicazione

La modifica dell’articolo 108 ha corretto l’impostazione eccessivamente incentrata sul prezzo. Per i contratti relativi al trasporto nell’ambito di gite e viaggi:

• OEPV obbligatoria;

• prezzo massimo 30 punti;

• criteri su sistemi e dispositivi di sicurezza;

• accessibilità e trasporto di persone con disabilità;

• competenze tecniche dei conducenti.2

Incertezza interpretativa

La norma menziona i “contratti relativi ai servizi di trasporto”. Non è ancora definitivamente chiarito se essa operi integralmente anche quando il trasporto è soltanto una componente di un pacchetto turistico complesso con CPV principale di agenzia di viaggio.

La lettura più prudente è:

• appalto di solo trasporto: disciplina speciale certamente applicabile;

• pacchetto turistico unitario: l’applicazione automatica del tetto del 30% è discutibile, ma sicurezza e qualità del trasporto devono comunque avere un peso significativo;

• lotti distinti trasporto/pacchetto: disciplina speciale applicata al lotto trasporto.

 

9. Principali controversie e impatti di mercato

Posizione delle scuole

Le scuole chiedono soprattutto:

• procedure semplici;

• certezza sulla qualificazione;

• possibilità di mantenere una pluralità di destinazioni;

• modelli standard;

• tutela del dirigente e del RUP;

• sicurezza e assistenza;

• tempi compatibili con delibere, autorizzazioni familiari e disponibilità alberghiere.

L’Accordo Quadro risponde a parte di queste esigenze, ma non elimina la necessità di definire correttamente fabbisogno, destinazione, numero indicativo dei partecipanti e prestazioni.

Posizione di agenzie e tour operator

Le criticità più ricorrenti sono:

• concentrazione sugli aggiudicatari degli accordi quadro;

• esclusione delle imprese territoriali di minore dimensione;

• costi amministrativi e documentali;

• rischio di dover bloccare camere, voli e pullman prima della certezza sui partecipanti;

• volatilità dei prezzi rispetto a offerte formulate molti mesi prima;

• margini insufficienti se il prezzo è sovrappesato;

• anticipazioni ai fornitori non allineate ai pagamenti pubblici;

• responsabilità integrale dell’organizzatore anche per servizi di terzi.

L’attenzione introdotta dal legislatore a sicurezza e qualità riduce il rischio di gare al massimo ribasso, ma occorre evitare requisiti di fatturato o esperienza sproporzionati.

10. Differenze regionali

Le regole degli appalti, le soglie europee e il Codice del turismo sono nazionali. Le differenze applicative riguardano soprattutto:

• amministrazione della SCIA dell’agenzia;

• procedure regionali per direttori tecnici;

• controlli e registri delle imprese;

• disponibilità di centrali qualificate regionali o territoriali;

• prassi degli USR e degli istituti;

• struttura geografica del mercato e presenza di operatori specializzati.

Non sarebbe legittimo utilizzare requisiti territoriali che favoriscano automaticamente agenzie locali. Sono invece ammessi criteri oggettivi su tempi di intervento, assistenza, rete organizzativa e capacità di gestione, purché proporzionati e non discriminatori.

11. Prospettive e monitoraggio

Nuova direttiva UE sui pacchetti turistici 

La direttiva (UE) 2026/1024 è entrata in vigore il 28 maggio 2026. Gli Stati membri dispongono di 28 mesi per il recepimento e le nuove regole diventeranno obbligatorie per gli operatori sei mesi dopo.15

Per l’Italia, le scadenze indicate sono:

• 29 settembre 2028: recepimento;

• 29 marzo 2029: applicazione delle disposizioni nazionali.16

La riforma interviene su voucher, rimborsi, insolvenza, cancellazioni, reclami e rapporti finanziari con i fornitori. In particolare, prevede consenso espresso per i voucher, risposta motivata ai reclami entro 60 giorni e una disciplina più chiara dei rimborsi in caso di insolvenza.15

Punti da monitorare per agenzie e tour operator

1. Chiarimento ufficiale sull’applicazione della soglia di 750.000 euro agli stage linguistici.

1. Perimetro dell’articolo 108, lettera f-bis, nei pacchetti turistici compositi.

1. Modalità di calcolo della manodopera nei servizi organizzativi con elevata componente di forniture di terzi.

1. Confine fra fornitura turistica e subappalto.

1. Utilizzo effettivo dell’Accordo Quadro Consip e distribuzione degli ordini fra aggiudicatari.

1. Eventuali accordi quadro regionali o degli USR.

1. Adeguamento di contratti, condizioni generali, voucher, reclami e coperture assicurative alla direttiva 2026/1024.

1. Clausole di revisione prezzi, particolarmente importanti per carburante, trasporto, cambi e tariffe alberghiere: il Codice rende obbligatorie clausole di revisione nei documenti iniziali di gara e, per servizi e forniture, le attiva oltre le variazioni previste dall’articolo 60.7

Valutazione finale

Il nuovo sistema non elimina il mercato delle agenzie specializzate nei viaggi scolastici, ma lo rende più strutturato, digitale e selettivo. Per le PMI la strategia più solida è combinare:

• presidio degli affidamenti diretti;

• iscrizione agli elenchi e alle piattaforme delle centrali qualificate;

• partecipazione in RTI o rete alle gare aggregate;

• specializzazione in lotti linguistici, culturali o territoriali;

• dossier standard su requisiti, FVOE, CCNL, equivalenza, assicurazioni e filiera;

• offerte tecniche fortemente orientate a sicurezza, assistenza, inclusione e gestione delle emergenze.

Il punto politico-regolatorio più importante resta evitare che centralizzazione e requisiti producano una restrizione sproporzionata dell’accesso delle PMI, senza però indebolire qualità e sicurezza dei servizi destinati agli studenti.